Logo Nesimțit

Ep. 22: Clientelismul În Patria Sa

Share on facebook
Facebook
Share on twitter
Twitter
Share on reddit
Reddit

Cuprins

De Ce Este SUA Altfel?

1 În canonica Ordinea Politică a Societăților în Schimbare (1968), Samuel Huntington vorbește despre particularitățile politicii din SUA ca prezentând o sumă de vestigii din Epoca Tudorilor (1485-1603, în Anglia), la finalul căreia s-au fondat primele colonii în America de Nord. Câteva fragmente ale unei lumi deja apuse și-au făcut loc peste aproape două secole în Constituția Statelor Unite (1787):

  • tradiția Common Law ca sursă de autoritate superioară celei a executivului;
  • un rol extins al curților în procesul de guvernare;
  • o tradiție a guvernării locale;
  • suveranitate împărțită;
  • separație extinsă a puterilor;
  • miliții populare în dauna unei armate permanente.

În Anglia, după Revoluția Glorioasă (1689), instituțiile guvernării locale s-au transformat în districte parlamentare, astfel că pe la jumătatea secolului al XVIII-lea întreaga suveranitate era exercitată de Parlamentul de la Westminster. Marea Britanie se centralizase aproape după calapod continental.
O marcă a diferenței politice dintre UK și US e că-n Marea Britanie nu există procesul de judicial review (revizuire juridică a actelor legislative — ce noi, într-o procedură mult mai restrânsă, numim control de constituționalitate).
În descrierea sa a excepționalismului politic american, Huntington conclude cu o ambivalență demnă de o cauză mai bună: „modernizarea politică în America a fost incompletă și atenuată. În termeni instituționali, comunitatea politică americană n-a fost niciodată subdezvoltată, dar nici propriu-zis modernă. Astăzi, instituțiile politice ale SUA sunt unice pentru că sunt străvechi.”

Asta a fost ipoteza „grelei moșteniri”. Alte voci, luându-se după Tocqueville, susțin că excepționalismul american pornește de la absența unei structuri feudale, ce-a generat încă din vremuri coloniale atitudini democratice (în sensul larg, al reducerii distanței sociale) printre americani.
Fără inegalități înrădăcinate, n-au existat prea multe revendicări în favoarea unui stat puternic (cu rol redistributiv pregnant), ci generalizarea atitudinilor liberale de inspirație Locke-ană. Lupta pentru independență față de o putere centrală distantă a amplificat concepțiile anti-etatiste ale americanilor, consfințite în prea-multele checks and balances ale Constituției din 1787.
Rolul sporit al guvernării locale este explicat simplu, prin însăși întinderea geografică a noului stat, dar și de lipsa amenințărilor militare limitrofe.

⸺ „părinții” sau (mai degrabă) moșnejii fondatori ⸺

Până La Votul Universal

Poate că nu existau privilegii feudale în colonii, însă o stratificare socială aproape romană cu siguranță era. Elita bancară și comercială de pe coasta de est (Boston – Philadelphia – New York) era de-același leat cu latifundiarii plantațiilor din sud, considerați deseori o aristocrație de facto. Ecourile acestei stratificări, deținătorii de old money vs. celelalte clase, se aud și la un secol de la independență, cum putem vedea piratând HBO în serialul The Gilded Age.
Discutăm despre câteva sute de familii, educate la Harvard și Yale, care-și permiteau să călătorească frecvent (pentru vremea respectivă) în Europa și să emuleze gusturile fine ale marilor aristocrați și capitaliști londonezi și parizieni. Evident, conducătorii noului stat se alegeau tot din această pătură extrem de subțire, unii comentatori botezând întreaga primă generație de politicieni post-independență „prietenii lui George Washinton”.

Taman fiindcă erau atât de puțini și guvernul federal atât de restrâns, începând cu Thomas Jefferson (al treilea președinte) s-a pus de-un sistem de patronaj clasic (vezi episodul anterior pentru definiții ale patronajului și clientelismului). Toți oficialii guvernamentali erau numiți dintr-un grup restrâns de notabili, iar criteriile de eligibilitate erau: statutul social înalt, loialitatea față de președinte și pedigree-ul familial.
Singura figură marcantă care-a propus un guvern federal puternic, flancat de-o birocrație serioasă, profesionistă, a fost Alexander Hamilton, autorul celor mai interesante dintre Eseurile Federaliste. Se afla, însă, într-o minoritate fără de speranță.

The Federalist Papers | Eseurile Federaliste

Eseurile Federaliste sunt 88 de texte publicate între 1787 și 1788 de către trei dintre „fondatori” — James Madison (al patrulea președinte SUA), Alexander Hamilton (primul secretar al Trezoreriei) și John Jay (primul șef al Curții Supreme) — cu scopul de a convinge reprezentanții din fiecare stat să ratifice Constituția Statelor Unite.
O mână dintre aceste articole au devenit texte clasice ale gândirii politice, exprimând etosul iluminist al fondatorilor, altele pe care astăzi le considerăm profund moderne — cum ar fi împiedicarea tiraniei majorității, în Federalistul nr. 10.
Judecătorii Curții Supreme, în special cei cu o abordare originară, se folosesc uneori de Eseurile Federaliste pentru a tălmăci aspecte care nu se regăsesc în textul constituțional.

Emergența Partidelor

Este arhicunoscut faptul că partidele politice lipsesc cu desăvârșire din textul Constituției Statelor Unite. Cuvântul propriu-zis abia începuse la acea vreme să fie folosit, iar Fondatorii înțelegeau partidele în sensul de facțiuni (sau cum s-a văzut în cazurile neaoșe ale Divanelor ad-hoc, de partidă). Dacă cineva crede că partidele au o reputație proastă astăzi, ar trebui să călătorească înapoi în timp la Convenția de la Philadelphia.
Precursoarele partidelor au fost într-adevăr facțiunile de la curtea monarhilor europeni, în special facțiunile pro-Stuart (strămoșii Partidului Conservator) și anti-Stuart (strămoșii Partidului Liberal) de la curțile engleze ale lui William al III-lea (1689-1702) și reginei Ana (1702-1714). Facțiuni există în orice regim autoritar — de la Roma Imperială la Partidul Comunist al lui Xi — și merg mână-n mână cu patronajul, cea mai sigură cale de ascensiune ierarhică într-un regim autoritar. Trecerea de la patronaj la clientelism are nevoie de extinderea serioasă a corpului electoral (sau națiunea politică, după exprimările de atunci).

Există astăzi un adevărat cult al Părinților Fondatori (parte propagandă naționalistă) pentru că aranjamentul instituțional imaginat de aceștia s-a dovedit atât de trainic. Un argument contra ar fi lipsa unui mecanism de mobilizare a maselor către viața politică. Aici s-au dovedit a fi oameni ai timpului lor; să nu uităm că ei au instaurat o republică și nu o democrație — concept care la vremea respectivă nu exista în articularea sa modernă.
Mulți teoreticieni ai democrației consideră că partidele îndeplinesc roluri esențiale pentru buna funcționare a unui regim democratic (pe lângă cel reprezentativ): facilitează acțiunea colectivă, agregă interese sociale disparate, diseminează informații către cetățeni prin platformele lor, propun politici publice, creează o stabilitate a opțiunilor politice pe care oamenii politici luați individual n-o pot livra. Însă cel mai important rol este mobilizarea cetățenilor simpli către arena competitivă a politicii. Dacă privim lucrurile din acest din urmă unghi, partidele au apărut ca o consecință neintuită a votului universal.
Și Statele Unite a fost prima unitate politică importantă care a introdus un soi de vot universal — alb și masculin, mai precis.

„Revoluția” Jacksoniană

Prima alegere prezidențială sub acest vot „universal” a avut loc în 1828. A fost și prima instanță de populism serios din modernitate, dacă nu luăm în calcul câteva facțiuni cu discurs populist din Franța revoluționară. Președintele în funcție — John Quincy Adams, fiul celui de-al doilea președinte SUA și membru de vază al elitei bostoniene, juris doctor la Harvard și multi-poliglot — a fost bătut cu talent de astăzi-mai-faimosul Andrew Jackson.

⸺ Andrew Jackson, o tîrlă politică legendară ⸺

Jackson, originar din Tennesse (pe-atunci stat de frontieră) și mare amator al whiskean-ului din statul natal, era, în comparație cu Adams, cam ca Băsescu Trajan și Geoană. Avea mai puține clase decât Iohannis case și își câștigase reputația în războaiele cu englezii și indienii. El a câștigat alegerile marșând pe un discurs ce denunța „conspirația elitelor de pe coastă” împotriva intereselor americanilor obișnuiți. Cei care obținuseră dreptul de vor mai alaltăieri l-au propulsat pe generalul drojdier către întâiul oficiu al neamului.

Treaba cu Populismul

Există o sumedenie de definiții ale populismului, aproape tot atâtea câte exemple istorice de politicieni populiști au existat. Ce e important de reținut e că populismul nu există doar în regimurile democratice — unde e aproape de la sine înțeles că politicienii ar vrea să flateze prostimea pentru voturi —, ci și în multe contexte autoritare. De altfel, mulți zic că primii politicieni populiști ar fi fost frații Gracchi, iar Roma Republicană nu prea avea de-a face cu democrația.
În orice caz, populismul e mai puțin ideologie, cât discurs și practică politică extrem de maleabile. Populismul poate fi combinat, practic, cu o infinitate de alte ideologii și organizații politice sau ale „societății civile”. Populistul autentic e un demagog de-un patos aproape supra-omenesc. Nu este de mirare că cei mai teribili populiști au fost în America Latină; oricine a ascultat comentatorii sportivi de limbă spaniolă și-a dat seama că e o limbă care-ți permite să te „aprinzi” repede și bine.
Chiar așa foarte eterogen, populismul are trei mărcipoporul (înțeles într-un sens vag, simplificat și cu o prezență inertă), care a fost trădat de o elită (economică, politică, birocratică … ce se potrivește mai bine-n context), ce poate fi salvat de politicianul populist (singurul doritor și capabil să se întoarcă la popor, în virtutea legăturii speciale pe care o are cu acesta).

Populism. A Very Short Introduction | Oxford University Press, 2017

Când și-a preluat mandatul, ca o extensie a poziției sale anti-elite, Jackson a zis că sistemul de patronaj al „Prietenilor lui George Washington” transformase oficiile guvernului federal într-o altă specie de proprietate a bogătașîlor. În plus, deoarece el câștigase alegerile, merita să numească toată birocrația, susținând și că n-ar fi nevoie de cine știe ce competențe ca să fii angajat guvernamental. Asta în contextul în care educația votantului mediu nu trecea de trei clase.
Cei care-l cooptaseră pe Jackson în Partidul Democrat s-au agățat cu două mâini de această „doctrină” care „permitea” popularea oficiilor guvernamentale cu incompetenți de partid. Agitația post-Jackson pentru un job (oricât de provizoriu) au devenit însăși rațiunea de a fi a mobilizării politice și, implicit, a partidelor. SUA secolului al XIX-lea a fost o democrație „vibrantă”, chiar dacă total dez-ideologizată și construită-n jurul mitei electorale, într-o formă sau alta.
Andrew Jackson tocmai transformase patronajul elitist în clientelism. Denumirea englezească a acestui mecanism de recrutare și promovare este the spoils system (spoils=pradă de război).

Datorită/din cauza votului universal, politicienii trebuiau acum să se chinuie s-adune oamenii la urne și la demonstrațiile de partid. Era destul de greu să-i convingi pe oameni cu argumente programatice (reforme agrare sau modificări ale tarifelor vamale; cam tot ce putea să schimbe rapid guvernul la vremea aceea), așa că favorurile — în bani, natură sau servicii — au fost motorul integrării sărăcimii, analfabeților sau imigranților în sistemul politic.
Faptul că explozia clientelismului s-a întâmplat pentru prima dată în Statele Unite — prima țară care a experimentat sufragiul extins — demonstrează că clientelismul n-ar trebui considerat vreun comportament deviant, ci un fenomen natural atunci când se dă frâu liber la democrație într-un spațiu relativ slab dezvoltat material și cultural. Modernitatea politică nu se construiește peste noapte.

Un Stat de Curți și Partide

Peisajul politic american de după „Revoluția” Jacksoniană a însemnat extinderea instituțiilor de limitare a puterii — domnia legii și responsabilitatea democratică — în dauna instituțiilor de concentrare a puterii, ținute constituțional într-un stadiu atrofiat. Un stat centralizat, autonom, întrupat într-o birocrație serioasă, precum în Prusia sau Franța, avea să se dezvolte în SUA doar de la sfârșitul secolului al XIX-lea.
Partidele politice s-au substituit statului. Relevant în acest sens era procedura alcătuirii bugetului: o afacere exclusivă a Congresului, fără implicarea vreunei agenții executive. Toate „deconcentratele” erau populate de clienții din teritoriu, care, ulterior, făceau un soi de lobby primitiv pe lângă mai-marii partidului de la Washington. Cam ca în România contemporană.
Partidele jucau acest rol pentru că „reprezentau” coaliții sociale de conjunctură. Marile dileme ale națiunii se tranșau la Curtea Supremă, Congresul nefiind în stare să legisleze pe subiecte spinoase, aspect care uneori continuă până-n zilele noastre (vezi chestiunea avortului). Limitele unei arhitecturi bi-partizane erau evidente încă de-atunci, însă sistemul electoral și beneficiile pentru cei aflați deja în poziții de influență au blocat emergența unor noi partide, în ciuda eforturile (serioase și numeroase) de a constitui noi partide.

De altfel, mentalitatea pionierească din vremurile „cuceririi Vestului” însemna că americanii nu prea aveau așteptări din partea autorității centrale. Fără presiuni populare, clientelismul și incompetența agențiilor guvernamentale au atins apogeul în ajunul Războiului Civil (1861-65). Precum în vremurile Chinei Imperiale sau Europei secolelor XVI-XVII, războiul a fost un impuls către dezvoltarea statului. Înainte de 1860, în dezbaterile din Congres se spunea că Statele Unite „sunt”, după 1865 Statele Unite „este”.
Totuși, efervescența de state-building din timpul războiului a trecut, iară băieții s-au întors repede la ce știau ei mai bine. Sistemul clientelar din deceniile al optulea și al nouălea era încă și mai sofisticat și pernicios în comparație cu cel anterior. Populația mult mai numeroasă și complexitatea socială sporite, rezultate ale Revoluției Industriale, au însemnat noi straturi de intermediari între alegători și pretendenții la oficiile care contau cu adevărat. Venise vremea celebrelor „mașini politice” din marile metropole emergente.

⸺ alegători furioși dau jos o cabină electorală a celebrei mașini Tammany Hall din New York, cca. 1887 ⸺

Suprafața Statelor Unite făcea ca clientelismul să funcționeze cel mai bine la nivel local, municipal. Mașini politice au fost instaurate în mai toate marile orașe ale vremii: New York, Chicago, Boston. Unele au supraviețuit și după ce clientelismul a fost eradicat la nivel federal. E binecunoscut episodul cu mașina bostoniană care-a trebuit să fie cumpărată cu bani grei de Joe Kennedy în 1960 ca să poată fi ales fi-su președinte.
Către sfârșitul secolului al XIX-lea aceste mașini au permis integrarea mai rapidă a imensului flux de imigranți proveniți din Europa Centrală și de Est, permițând un modest grad de participare politică a unor alogeni, care n-aveau nici o treabă cu limba sau instituțiile locului.
Sunt o sumedenie de povești colorate de corupție cu legendarii boși ai acestor mașini, cel mai faimos fiind William Marcy Tweed, șăf al celebrei societăți Tammany Hall din New York. O caricatură literară a unui astfel de personaj este Willie Einhorn, unul dintre numeroșii „mentori” ai personajului principal din The Adventures of Augie March de Saul Bellow — erou picaresc, minoritar, imigrant în Chicago-ul interbelic.

Dacă pe moment prăpădiții obțineau unele avantaje ca mărunți clienți ai boșilor, interesele lor pe termen lung aveau, evident, de suferit. În timp ce în Europa se dezvoltau partidele de masă programatice (socialiste, în principiu), votanții americani erau stimulați doar prin beneficii singulare. Astfel, partidele americane n-au dezvoltat programe serioase de redistribuție (asigurări de sănătate/șomaj sau pensii) până la New Deal; clientelismul fiind cauza principală a acestui decalaj politic și social.

La nivel național, rezultatul acestui sistem unic de clientelism a fost corupția și inegalitatea flagrantă a perioadei zisă Gilded Age (~1870-1900). Afacerile de corupție la cel mai înalt nivel se succedau rapid, juriile și judecătorii erau cumpărați fără mari rezerve. Capii noilor industrii — petrolieră și feroviară, cu precădere — au inventat meseria de lobby-ist, care să intermedieze între interesele private și membrii Congresului, maniera americană unică de a legaliza corupția.

Începutul Sfârșitului Clientelismului

Pe la 1880 Statele Unite erau ceea ce azi am numi un paradis libertarian (visul umed al unui dobitoc precum Florin Cîțu-lache): guvernul federal colecta cam 2% din PIB în taxe exclusiv indirecte și regresive, guvernarea propriu-zisă era lăsată în cârca statelor și-a municipalităților, nu exista o bancă centrală și armata era minusculă (folosită doar la reprimarea muncitorilor recalcitranți).
Președinții n-aveau prea multă putere reală (birocrația publică fiind o glumă proastă), aceasta aparținând Congresului și curților. Interesele private reușiseră să captureze în mare măsură senatorii, reprezentanții și judecătorii.
Totuși, Revoluția Industrială și urbanizarea aferentă modificaseră radical peisajul social în doar o generație. Începuse să se coaguleze o societate civilă modernă, pentru care vechile practici clientelare deveniseră un impediment. Din ce în ce mai multă lume dorea un stat mai puternic, cu putere infrastructurală reală, construit după principiile weberiene ale autorității raționale.

Cum deseori se întâmplă în istoria marilor proiecte de reformă, a apărut și-un eveniment-catalizator. Pe 2 iulie 1881, James Garfield — președintele proaspăt ales — e împușcat de-un sandilău, care reclamase că i se cuvenea postul de ambasador la Paris. A fost o efervescență națională, mai cu seamă că lui Garfield i-a luat mai bine de două luni s-o mierlească.
Noul președinte, Chester Arthur, laolaltă c-o majoritate a republicanilor s-au făcut inițial că plouă și asasinarea lui Garfield n-ar fi avut nici o treabă cu sistemul de spoils. La alegerile legislative din 1882, democrații s-au prezentat ca partidul reformei și-au câștigat fluierând. Congresul a adoptat rapid o lege — Pendleton Act — și-a înființat o comisie — Civil Service Commission —care-și propuneau să refondeze administrația federală (the Civil Service) pe baze meritocratice, inspirându-se din sistemul german și din proaspăt reușitele reforme Northcote-Trevelyan din Marea Britanie.

⸺ asasinul lui Garfield, pe pancartă e scris „un oficiu sau viața!” ⸺

De parc-ar fi fost vreun strămoș al lui Ion Iliescu la putere pe-atuncea, reformele au mers extrem de lent. În 1885 doar 10% din funcționari fuseseră învestiți în baza Pendleton Act. Pragul de 40% se va atinge după 1900.
Cel de 50% se va atinge-n vremea lui Woodrow Wilson (1913-21), care înainte de președinție fusese profesor de studii politice la Princeton și șef al Civil Service Commission din Congres. Înainte de Wilson și Theodore Roosevelt (1901-09) încercase să mai estompeze din influența sistemului clientelar.
Transformarea administrației americane pe baze weberiene se consideră a se fi desăvârșit abia în vremea celuilalt Roosevelt (1933-45), la vreo 60 de ani de la adoptarea formală a Pendleton Act

Nu este vreo surpriză că aceste trei nume sunt invocate atunci când se discută despre transformarea oficiului prezidențial și extinderea guvernului federal de la un soi de „lasă-mă să te las” imaginat de Părinții Fondatori la funcția (respectiv instituția) cu cea mai mare putere infrastructurală din lume.

Lecții din Experiența Americană

Sunt o sumedenie de spații în lume care au mari probleme cu clientelismul, printre care și România. La noi, PSD-ul, PNL-ul și UDMR-ul sunt doar scheletele pe care cresc șuncile clientelismului.
Eliminarea corupției și articularea unei administrații pe bază de competențe nu este, de fapt, un proces tehnic, ci unul profund politic. E nevoie de-o societate civilă numeroasă și hotărâtă, de un context favorabil (să sperăm că cineva nu va pregeta în a-mpușca un impostor de președinte), de lideri capabili să formeze coaliții între grupuri disparate.
Nu merge doar să schimbi oamenii sau să re-botezi PNA-ul în DNA. Chiar și-o animală devertebrată scatofagă ca Marcel Ciolacu înțelege c-ar fi de preferat o birocrație weberiană. Preferă să nu schimbe nimic, deoarece beneficiază personal de pe urma clientelismului. El mai mult, zecile și sutele de mii de clienți mai puțin, dar beneficiază. Ceva presiune socială trebuie să se îndrepte și asupra lor.

Aici intervine elementul ideologic. E foarte important ca să existe grupuri receptive la mesaje reformiste. Ar fi bine să nu se-mbete nimeni cu apă rece și să creadă că asemenea probleme vor fi rezolvate vreodată la urne de către majoritate. Majoritățile tăcute nu sunt actori politici dar’mite de importanță istorică. Ele, în schimb, pot distruge reformele-n fașă, așa că e foarte important ca personajele cele mai credibile să fie purtătoarele de mesaj. Că doară am văzut cum e să faci reformă cu triple gunoaie ca de-alde Băsescu Trajan.

Acuma e momentul să aflăm dacă povestea birocrației meritocratice din America este una cu happy end.
Nu pe termen lung. Reformele au avut și scopul de a proteja angajații sectorului public de interesele politicianiste, oferindu-le o carieră în Civil Service, nu doar câțiva ani (în timpul în care sponsorii lor politici se găseau la putere). Aceleași clauze protectoare i-a făcut mai greu de concediat atunci când nu performează.
De-a lungul deceniilor, funcționarii s-au sindicalizat, fiind în prezent cam singurul sindicat cu-adevărat puternic din SUA. Au învățat să folosească sistemul politic în propriul interes, reducând nivelele de competență necesare pentru recrutare și promovare.
Nu în ultimul rând, corpul funcționăresc reprezintă un bazin electoral important pentru Partidul Democrat și nici un președinte nu prea are chef să-i ia la trii parale. Calitatea administrației publice americane se află pe o pantă descendentă de prin anii ’70.
Către sfârșitul vieții, Max Weber avertiza împotriva supra-extinderii birocrației, după vorba americănească: „poți să ai prea mult din ceva bun”. La o astfel de birocrație se referea, mult prea autonomă pentru binele general. Nici chiar Weber n-a putut să imagineze o rezolvare a dilemei principal-agent pentru totdeauna.

1. Noțiunile prezentate în această postare urmează materialul tratat în Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay: : From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy, pp. 135-164.

guest

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments