Logo Nesimțit

Ep. 19: Funcțiile Statului Modern și Calitatea Guvernării

Share on facebook
Facebook
Share on twitter
Twitter
Share on reddit
Reddit

Cuprins

Introducere

Aproape toată lumea a aflat despre marea dihotomie a (post?)modernității politice — în principiu, vorbim despre ultimele cinci decenii — piață vs. stat, sau vițăvercea. Filistini cu capacități pre-cambriene de apreciere a nuanțelor și a complexității structurilor sociale dau de înțeles că ar fi vorba chiar de o bătălie pe viață și pre moarte.
Așa-zișii economiști educați în spiritul tîrlesc al defunctului Consens de la Washington încă visează, în ciuda tuturor chixurilor pe care le-a dat piața în ultimii 20 de ani, la o (aproape) completă preluare a funcțiilor statului de către magicul sector privat, un soi de mesia al eficienței impersonale.
Atitudinile astea derivă, în parte, din faptul că specimenele respective nu cunosc decât istoria ultimilor 50 de ani, când capitaliștii financiarizați global s-au plasat deliberat și duplicitar (vorba lu’ Moromete) în contra statului, cel puțin din punct de vedere ideologic. Totuși, sunt și o reacție la o realitate istorică mai profundă: în ultimul secol, pe toate continentele, grupuri cu ideologii și structuri diverse s-au folosit de puterile (infrastructurale și despotice) impresionante ale statului modern ca să pună de-o sumedenie de dictaturi criminale.
Astea sunt cauzele pentru care auzim mereu, în discursul economic dar și politic, despre limitarea statului, despre libertatea pe care ne-o conferă economia de piață, despre constrângerea guvernelor prin diferite mecanisme, ș.a.m.d.

Cei care-au mai auzit și de-un Caesar sau de-un Robert Peel știu că nu există nici o opoziție fundamentală între stat și piață. Etatiștii și liber-schimbiștii fac greșeala de a acorda statului și pieței un statut superior naturii acestora; ele sunt instrumente (de alocare a resurselor umane și economice și, în ultimă instanță, a puterii sociale) nu scopuri în sine.
În Antichitate, piețele au fost aduse în ființă taman de stat, pentru o mai facilă aprovizionare a armatelor. Societățile non-statale nu prea au piețe sau, cel puțin, nu unele extinse și longevive. În modernitate, economia de piață așa cum o știm noi a fost stimulată întru ființă de elitele guvernamentale europene (mai ales cel al Imperiului Britanic) aflate în plin proces de consolidare birocratică, din considerente geopolitice și ca răspuns la o anume configurație a conflictelor de clasă. Nu-i nici un antagonism inerent între stat și piață, ci o simbioză — cam turbulentă, ce-i drept — imperfectă, ca orice produs al evoluției (naturale sau sociale).

Acest pseudo-conflict nu e decât o ilustrare a ceea ce Michael Mann numește „promiscuitatea funcțională” a organizațiilor sociale. Organizații cu profil economic doresc să-și sporească puterea socială prin influențarea celor politice și invers.
Marele adevăr e că piețele (și sectorul privat) nu pot supraviețui fără stat, tăticu’ lor istoric. Asta s-a demonstrat cu vârf și-ndesat în pandemie. Dacă vrem să săpăm mai adânc, până la prințipuri, cheia de boltă a economiei private — sanctitatea contractelor — nu poate exista fără monopolul violenței legitime. Iar dacă se acordă acest monopol unei organizații închise, non-politice, atunci … puteți uita!
Cele mai prăpădite țări ale lumii — de la Mali la Afganistan la Timor-Leste — nu suferă neapărat din cauza disfuncționalităților pieței. Suferă de lipsa unui guvern îndeajuns de puternic încât să poată face din orice investiție pe termen lung un comportament rațional și dezirabil.

Funcțiile Statului Modern. Stat Minimal și Stat „Activist”

1 E destul de clar că atunci când clovnii neoliberalismului vorbesc despre economie de piață, rule of law sau democrație în spații ca cele mai menționate mai devreme, pun caii înaintea boilor. Ce rol au instituții încă teoretice de limitare a puterii executive când asemenea guverne nu au capacitatea de a pedepsi șefii de triburi care se dedau la jaf?
Înainte de a constrânge statul, acesta trebuie să existe.

Privind chiar și retrospectiv, rațiunea de a fi a statului e cea de a oferi bunuri/servicii publice. Chiar și cele mai primitive state ale Antichității asigurau (pe cât se putea) securitatea cetățenilor, prima categorie de bun public apărută în istoria proceselor politice. Statele autentic eșuate ale prezentului, cum ar fi El Salvador, nu reușesc să livreze ce livrau Narmer cu tovarășii lui acu’ mai bine de cinci mii de ani.
Vorbind practic și istoric, doar guvernele pot asigura bunurile publice. Un bun public ar fi acela care, odată apropriat de un cetățean, rămâne valabil și pentru ceilalți. Deasemenea, este și în interesul entităților private să se bucure de aceste bunuri și servicii. Faptul că eu mă bucur de securitate împotriva agresiunii externe, nu înseamnă că tu nu te poți bucura. Bineînțeles că se pot imagina scenarii contrafactuale în care entități private ar putea oferi securitate colectivă, însă n-ar trebui să uităm că statele sunt anterioare instituțiilor private, iar când companiile au încercat să se substituie statelor (vezi celebrul caz al Companiei Britanice a Indiilor Orientale) s-a lăsat cu tragedii sociale serioase.
În plus, firmele capitaliste obțin profit prin exploatarea „rarității”, reale sau inventate. Bunurile publice de bază includ ordinea publicăapărarea naționalămediul ecologicsistemul legal și sănătatea publică.

Pe lângă asigurarea bunurilor publice, statele moderne se mai ocupă de monitorizarea externalităților ce pot rezulta din producerea bunurilor și serviciilor destinate consumului privat. De obicei se discută despre externalități negative (cum ar fi poluarea sau șomajul), însă există și externalități pozitive (cel mai bun exemplu fiind educația finanțată de stat de de care se bucură și angajatorii privați).

⸺Frații Koch, gunoaie capitaliste a căror întreagă existență a fost/este o externalitate negativă⸺

Una din rațiunile de a fi a unei autorități centrale este dezirabilitatea uniformizării unor anumite comportamente sociale. Un exemplu foarte la-ndemână ar fi vaccinarea (în toată istoria ei), comportament uniformizat cu parul de către guverne în ciuda opoziției serioase a societății așa-zis civile.
La un nivel mai general, statele au (în diferite grade) și această funcție a reglementării sociale, în cele mai diverse domenii. Cele mai de succes guverne reglementează astfel încât să încurajeze investițiile pe termen lung din partea propriilor cetățeni și, de ce nu, a străinilor dispuși să investească pe teritoriul statului.

Poate cel mai controversat (și dificil de exercitat) rol al statului este redistribuirea, aspect ce implică și un grad de control al elitelor dintr-o societate. Toate ordinile politice practică o oarecare redistribuire, începând cu șefii de trib care redistribuie periodic resurse alimentare sub forma marilor ospețe care, la rândul lor, sporesc popularitatea și legitimitatea șefului.
Redistribuirea este în interesul celor care controlează statul. După cum am văzut în episodul cu iz oriental, unii împărați chinezi și sultani otomani considerau că e de datoria lor să protejeze oamenii obișnuiți de aristocrații hrăpăreți. Și, evident, aceștia au rămas în mentalul colectiv ca cei mai de succes lideri.

Cea mai „modestă” formă de redistribuire ar fi aplicarea egalitară a legii. În absența acestui principiu, bogătașîi vor reuși mereu să-și subordoneze ceilalți membri ai societății, mergând până la exploatare. Cazurile de servitute contra plății unei datorii sunt de pomină, iar unele state antice și medievale decretau amnistii periodice, ca o formă primitivă de redistribuire.
Statele moderne implementează scheme complexe de redistribuire, dintre care cele mai importante sunt planurile de asigurări publice; cele sociale redistribuie de la tineri către bătrâni, iar cele medicale de la cei sănătoși către cei bolnavi.

Gânditorii politici liberal, de la John Locke la Friedrich Hayek, au denunțat redistribuirea guvernamentală, invocând celebrul pericol de moral hazard. Ei sugerează că guvernul, redistribuind pe criterii de venit, pedepsește virtutea celor ce creează bogăția și răsplătește lenea. Imaginea asistaților sociali a devenit ubicuă în ultimii ani, fiind anatemizați de „clasicii” liberali din jurul marelui teoretician Băsescu Traian, triplul gunoi. Bineînțeles, ei au apelat la această imagine facilă fiindcă erau prea analfabeți ca să explice ca lumea conceptul de moral hazard.
Statele pre-moderne redistribuiau alimente ca o formă de asigurare împotriva vicisitudinilor naturii, recurente într-o societate agrară. Cele moderne își asigură cetățenii — care, nota bene, sunt ceva mai mult decât contribuabili sau mână de lucru — împotriva vicisitudinilor piețelor capitaliste, invenții așa de perfecte că dau chix cel puțin o dată pe deceniu. E clar că apostolii statului minimal, mai ales cei din spații cu grave decalaje de dezvoltare, merită linșați. Argumentul minimalist ar funcționa doar într-o societate utopică, unde toți indivizii ar fi egali, expuși la exact aceleași informații; acolo unde n-ar exista toată panoplia de accidente: de la cele biologice la cele sociale (nașterea într-o familie de miliardari vs. nașterea într-o familie de șomeri analfabeți dependenți de droguri). Paradoxul e că, dacă ducem acest exercițiu de imaginație la absurd, statul minimal ar fi o soluție doar pentru comunism. Comunismul cel adevărat, ăla imaginat, nu socialismul real.

Astfel, pentru guvernele moderne chestiunea e despre gradele și mijloacele în care să fie realizate redistribuirea și controlul elitelor, nu dacă ar fi dezirabil s-o facă. Dacă s-ar putea să și minimalizeze hazardul moral, ar fi perfect.
În mod ideal, elitele ar trebui controlate prin intermediul unor foruri democratice cu largă reprezentare, ce-ar putea stabili cât se poate de consensual ce constituie o distribuție corectă a resurselor. Șpilul e să nu pedepsești adevăratele elite prea crunt; acestea fiind resursa umană princeps a oricărei societăți și care se pot lejer reorienta către zări mai luminoase.

Am râcâit la suprafața funcțiilor statelor moderne. Având în vedere că la ultima strigare Națiunile Unite aveau 193 de membri, e clar că avem o mare varietate a statelor din punctul de vedere al rolurilor pe care și le asumă, explicit și implicit. După cum sugerează figura de mai sus, putem discuta despre un continuum de la state minimale la state „activiste” (zise și state sociale sau state ale bunăstării/welfare states).
Când se încadrează un stat într-o categorie sau alta, de obicei se folosește ca prim indicator proporția din PIB pe care reușește s-o colecteze, la nivel local, regional și central. 
Și mai important e ce reușește să facă statul cu ce colectează. De la sănătate publică la cercetare, orice funcție poate fi îndeplinită mai bine sau mai prost depinzând de calitatea birocrației guvernamentale
Aceste birocrații sunt organizații foarte complexe, de aia e greu să faci reformă din pix. De altfel, e destul de greu să măsori calitatea guvernării; care, într-un fel, e sinonimă cu cea a birocrației.

Calitatea Guvernării și Sistemul Politic

Cele mai multe dezbateri despre arhitectura statului vizează amploarea acestuia. Ele sunt cam inepte așa, fiindcă avem exemple de bună guvernare din partea unor birocrații restrânse și de proastă guvernare din partea unora extinse, și invers.
Cum spuneam, calitatea e greu de măsurat; mai degrabă ești conștient de lipsa acesteia, prin metoda comparativă. Nu există vreun consens în lumea academică privind guvernanța; singura metodologie relativ acceptată e cea prin care se realizează raportul privind guvernanța al Băncii Mondiale, WGI. Problema e că aceste rapoarte nu detaliază cauzele bunei sau proastei guvernări, iar recomandările de ameliorare sunt aproape imposibil de pus în practică, deoarece există atâta variația în structura și cultura organizațională a birocrațiilor statale.

Grafic cu Calitatea Guvernării
⸺date de la Banca Mondială⸺

Dezbaterile ar trebui să se concentreze în jurul întrebării „de ce alții au putut și noi nu?”. De ce serviciile publice din țările nordice sunt extrem de eficiente, hrănindu-se din și hrănind la rândul lor un grad înalt de încredere socială, pe când în multe alte părți birocrația publică are la activ generații întregi de corupție endemică și, în loc să livreze servicii publice, mai mult încurcă cetățeanul obișnuit?
Răspunsurile serioase sunt minten de natură istorică și de longue durée. Trebuie văzut cum s-au dezvoltat birocrațiile statale în legătură cu dimensiunile evoluției politice moderne: domnia legii, responsabilitatea politică, transformările economice și mobilizarea socială.
În încercările lor de a-și moderniza aparatele administrative, statele secolelor XIX-XX s-au lovit de bâta cu două capete a naționalismului. Acele state, care au reușit să adauge un strat de nation-building (vezi episodul 17) peste cel de state-building, au avut parte de o modernizare mai facilă. Nu trebuie niciodată minimalizat elementul ideologic.

În următoarele episoade vom vedea cum au evoluat birocrațiile unor state aflate, mai mult sau mai puțin, în marele areal al civilizației occidentale: Germania, Grecia, Italia, Marea Britanie și Statele Unite. Toată lumea știe că acestea sunt foarte diferite atât ca amploare funcțională cât și din punctul de vedere al calității guvernanței.

Cheia diferențelor în calitatea guvernării între cele cinci cazuri pare a fi momentul în care «au ales» să-și reformeze birocrația și deschiderea sistemului politic către contestarea democratică.
În acele state care au creat birocrații puternice în contexte de autoritarism, precum Prusia/Germania, calitatea acestora a dăinuit schimbărilor ulterioare de regim până în prezent.
De cealaltă parte, unde democratizarea s-a produs înaintea construcției birocratice — cazurile Statelor Unite, Italiei și Greciei — au apărut sisteme clientelare care au necesitat reforme profunde. State Unite a reușit, Grecia nu, iar Italia doar parțial.

Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay: : From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy, p. 65.

1. Noțiunile prezentate în această postare urmează materialul tratat în Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay: : From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy, pp. 52-65.

guest

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments