O Birocrație (prea) Serioasă

  Foto : aics.org

Share on twitter
Share on facebook
Share on reddit

Am început episodul trecut prin invocarea unei mari tâmpenii, diseminată obsesiv de parc-ar fi revelație divină; anume așa-zisa incompatibilitate dintre stat și piață.
O altă inepție, înrudită cu aceea, este afurisirea birocrațiilor publice (și a birocrației în general) ca fiind încete, redundante, ineficiente. Cei care au petrecut ore ascultând roboții telefonici ai companiei de cablu când se întrerupea Antena 3 parcă nu vor să conștientizeze că și aia-i tot expresia unei birocrații. Și birocrațiile private suferă de aceleași tare ca și cele publice.
Având în vedere scara la care sunt gândite birocrațiile publice, câte interese (legitime și nelegitime) trebuie să deservească și numărul de bunuri și servicii publice livrate, e aproape miraculos cum încă nu s-au baricadat funcționarii-n clădiri.

Un corolar al lamentării iadului birocratic este celebra maximă statul e un administrator prost. Bineînțeles că li se poate răspunde acelor emițători mimetici că statele subfinanțate, incompetente și corupte sunt administratori proști într-adevăr, iar afirmația lor e greșită la modul absolut.
Partea de adevăr a clișeului vine din realitatea că, la nivel mondial, sunt mult mai multe state incompetente și corupte decât cele-n care treaba merge unsă. Dar asta e valabil în orice domeniu al activității umane; borhotul e infinit mai frecvent decât crema.
În acest episod vom vedea cum a evoluat una dintre acele birocrații recunoscute pentru competență și eficiență, cea germană. Și vom prezenta și ce se poate întâmpla când administrația e prea serioasă.

Foto : nybooks.com

Birocrația: Cea Mai Rațională Formă de Administrare

* Avem o veste proastă pentru cei care s-au săturat să mai depună declarațiile on-line la etajul 2: birocrația reprezintă apogeul manierei raționale de exercitare a autorității și încă nu s-a inventat ceva superior. De altfel, e limpede chiar și pentru orice prost că toate organizațiile cu mai mult de câțiva membri, fie ele publice sau private, au o structură birocratică.

Analiza clasică a birocrației a fost realizată de celebrul Max Weber la începutul secolului trecut (din care am extras câteva idei esențiale în episodul 3); ideal-tipul birocratic fiind inspirat de corpul funcționăresc al Imperiului German contemporan. La momentul respectiv, birocrația Kaiserului era cea mai disciplinată, competentă și autonomă astfel de organizație; lider european (și mondial) cam ca FC Bayern München la coeficienții UEFA.
Singurul său rival imaginabil era administrația celei de-a Treia Republici Franceze, condusă de strălucitoarele produse ale sistemului de Grande écoles (pe care l-am menționat în episodul 17). Cam din toate punctele de vedere, la sfârșitul secolului al XIX-lea, Franța și Germania evoluau în aceeași ligă, cu un mare asterisc: Germania avea un mare deficit de democrație, chiar și pentru standardele scăzute ale vremii.

Sistemul politic al Germaniei proaspăt unificate o plasa (prin prisma culturii politice) mai degrabă spre „estul” continentului. Constituția lui Bismarck din 1871 a oferit restului lumii așa-zisul model al „sistemului dual”, urmat mai mult sau mai puțin de toate pseudo-democrațiile centrului și estului Europei până la cel de-al Doilea Război Mondial. Și la noi, amendarea constituției din 1866 la proclamarea regatului și docomentul mai degrabă farfuridian din 1923 au consfințit acest model, cel puțin în practică.
Actul bismarckian prevedea: o adunare legislativă (Reichstag, aleasă prin vot universal masculin) ce funcționa de facto subordonată unui executiv în frunte cu Împăratul, ce avea controlul exclusiv al armatei și dreptul de a numi și revoca miniștrii și cancelarul. Parlamentul putea doar șicana guvernul prin prorogarea bugetului; în practică nu prea se-ntâmpla nimic, deoarece grupările din Reichstag reprezentau doar interesele claselor superioare (i.e., notabilii „Vechiului Regim”).

E destul de clar că nu arhitectura politică deosebea Germania — o putere militară și economică de prim rang pe scena internațională — de spațiile mai deficiente de la răsărit de Elba. Asul din mânecă era eficiența birocrației imperiale (civilă și militară), bazată pe un sistem legal bine pus la punct, care acționa ca un mecanism de constrângere a posibilelor excese ale monarhului sau ale politicienilor.
În termenii instituțiilor politice fundamentale, Imperiul German se caracteriza printr-un stat modern, temperat de o domnie a legii bine instituționalizată, dar fără responsabilitate politică. Această configurație a fost denumită de specialiști autocrație liberală, iar încarnarea specific nemțească mai e cunoscută și ca Rechtsstaat (conducere „prin lege/drept”, spre deosebire de rule of law, sintagmă tradusă aproximativ ca domnie a legii).  

Această manieră distinctă de a organiza afacerile publice, plasând în centru o administrație eficientă și (la suprafață, cel puțin) „apolitică”, își are originea în evoluția istorică a unității politice fondatoare a Imperiului German: Prusia-Brandenburg. 

Foto : wikipedia.org

⸺ducatul Prusiei în interiorul Imperiului Romano-German (1618)⸺

Militarism Patrimonial și Reformă Meritocratică

Ducatul Prusiei își face simțită prezența pe scena europeană în special după Pacea Westfalică din 1648, ca poate cea mai răsărită dintre zecile de unități politice (autonome/independente și nu prea) aflate mereu în cooperare și conflict sub egida struțo-cămilei cvasi-feudale cvasi-federale zisă Imperiul Romano-German.
Această competiție continuă și acerbă poate fi privită ca stimulentul necesar eficientizării aparatului de stat și, mai larg, a procesului de raționalizare atât de drag lui Weber; o instanță clasică a war made the state.

La jumătatea secolului al XVI-lea, ducele Frederick Wilhelm de Hohenzollern moștenește un stat cu o structură politico-administrativă relativ tipică societăților de stări, aflate în declin accentuat la începuturile Epocii Moderne: monarhul exercita o anemică putere executivă printr-o proto-birocrație organizată patrimonial și împărțea puterile judecătorească și legislativă cu diferite organisme (locale) ale „stărilor” (de facto, era vorba doar de aristocrația funciară sau Junkerii, cum li se zicea în spațiul german).
Ca să nu ne lungim prea mult, evoluția Prusiei în deceniile următoare Păcii Westfalice poate fi rezumată, simplificând mult, ca antiteza modelului britanic. Am văzut în episodul 15 cum „stările” reunite în Parlamentul de la Westminster și-au dovedit coeziunea în fața încercărilor repetate de instituire a unei monarhii absolute sub dinastia Stuart. Conflictul s-a soldat cu detronarea a doi regi și instituirea principiului responsabilității politice a executivului în fața legislativului.
Ei bine, în Prusia s-a produs taman opusul. „Stările” s-au dovedit incapabile să țină piept tacticilor clasice de divide et impera folosite de monarhie, iar ducii (apoi regii) de Hohenzollern și-au subordonat aristocrația și proto-burghezia, încorporându-i în legendara armată prusacă și în birocrația regală.

Foto : documentaryheaven.com

⸺Frederick cel Mare (1740 – 1786), cel mai faimos Hohenzollern de la vest de Dâmbovița⸺

Monarhia a devenit un jucător atât de determinant, încât în secolul al XVIII-lea Frederick al II-lea (cel Mare) a devenit arhetipul european al despotului luminat. Există cercetători care subliniază și factorul cultural din spatele impulsului monarhiei prusace către centralizare și raționalizare, pe lângă factorii structurali ai presiunii geo-politice și lipsei de coeziune între Junkeri și celelalte grupuri sociale.
E vorba de calvinismul fervent ai ultimilor duci și primilor regi de Hohenzollern, aspect important în contextul luteranismului împărtășit de majoritatea nobilimii plus ceva catolicism în rândul marii mase a boborului. Istoricii speculează că această poziție ar fi avut trei mari consecințe: 

  • monarhia ar fi populat birocrația regală cu co-religionari olandezi (persecutați de spanioli în secolele XVI-XVII) și francezi (hughenoții fiind expulzați sistematic între 1627 și 1685), sporind gradul de autonomie al birocrației față de societatea prusacă;
  • spiritul moral calvinist ar fi modelat personalitățile monarhilor (unii dintre ei fiind exemple de austeritate și rectitudine morală, încât pentru ei ar fi trebuit să se inventeze celebra vorbă ordem e progresso);
  • introducerea calvinismului s-ar fi reverberat în spațiul social prin crearea de instituții cum ar fi școli, spitale și azile confesionale care, ulterior, au fost treptat încorporate în serviciile publice oferite de un stat modern.

Militarismul prusac era legendar, iar succesul repurtat într-o serie lungă de conflicte la scară (aproape) continentală — de la Războiul Succesiunii Spaniole (1701-1714) la Războiul de Șapte Ani (1756-1763) — au făcut din Regatul Prusiei o mare putere. Această perioadă de război relativ continuu a determinat o și mai pregnantă profesionalizare a armatei și administrației, având în vedere că mai mereu Hohenzollernii s-au bătut cu adversari cu resurse economice și umane net superioare.
Între Războiul de Șapte Ani și cele napoleoniene a survenit o perioadă de acalmie în ce privește conflictele directe între marile puteri; aproximativ două generații. Deci, timp berechet pentru o repatrimonializare a aparatului de stat. Familii de Junkeri cu influență au monopolizat conducerea unor întregi corpuri de armată și departamente guvernamentale; recrutarea și promovarea ajunseseră să se facă prin șpagă sau patronaj.
Degradarea instituțională și scăderea nivelului resursei umane au dus la o tragedie națională în 1806, când Napoleon a anihilat odată invincibila armată prusacă la Jena-Auerstadt în câteva ore, inclusiv publicitate.

Aproape de colaps, monarhia a înțeles nevoia de schimbări structurale, ce s-au materializat prin programul de Reforme Stein-Hardenberg (după numele artizanilor principali), acestea modificând importante aspecte constituționale, administrative, economice, militare și sociale.
Reformele acestea au coincis cu o reorganizare a sistemului universitar, punând astfel bazele viitoarei (aproximativă) simbioze dintre birocrație și învățământul superior. De altfel, universitățile germane erau recunoscute ca fiind cele mai calitative și prestigioase din lume cam până prin perioada interbelică.
Noua organizare a birocrației s-a axat pe principiul meritului și loialității impersonale, față de instituție. Funcționărimea a căpătat un etos legalist, datorită creației treptate a unui drept administrativ modern și a propensiunii înalților funcționari de a fi absolvenți de drept.

Foto : wikipedia.org

⸺intrarea lui Napoleon în Berlin, după bătălia de la Jena⸺

Către sfârșitul secolului al XIX-lea, modelul german al autocrației liberale ajunsese să fie perceput ca o alternativă de luat în seamă la constituționalismul (aproape) democratic din spațiul anglofon. Chiar dacă nu exista cultura sanctității drepturilor individuale și a guvernământului limitat înscrise în documente fondatoare ca Bill of Rights britanică (1688) sau Constituția Americană, societatea germană se afla pe primele locuri din lume, din punct de vedere economic, geo-politic și militar, al științei și tehnicii, al culturii umaniste și incipientelor științe sociale, muzicii și filozofiei, dar și a nivelului de trai.
Ampla specializare necesară funcționării unui stat modern a însemnat că, în ciuda lipsei unor mecanisme constituționale de responsabilizare a monarhului și a claselor tradițional-superioare reprezentate în Reichstag, predictibilitatea, sanctitatea normelor juridico-administrative și transparența procedurală a birocrației imperiale au acționat ca un controlor de facto al arbitrariului politic. Acest Rechtsstaat a asigurat condițiile propice (stabilitate legală, drepturi de proprietate, funcționalitatea contractelor) pentru creșterea economică (la acel moment) fără precedent a Germaniei din ultimele decenii ale secolului al XIX-lea.

O Birocrație Prea Autonomă

În teoria organizațiilor unul dintre cele mai importante criterii ale instituționalizării este autonomia. Samuel Huntington susținea că „o instituție este autonomă dacă are interese și valori proprii, distincte de valorile și interesele altor instituții sau forțe sociale.”
Opusul autonomiei este subordonarea; când organizația este controlată (cel mai adesea de facto) de forțe exterioare. De exemplu, un sistem judiciar este autonom atunci când deciziile magistraților se bazează strict pe norme juridice, nu sunt rezultatul presiunii politice (sau securistice) sau influențate de șpăgile gunoaielor capitaliste sau interlope.
Orice instituție funcțională are nevoie de un grad ridicat de autonomie pentru a identifica și rezolva rapid problemele cu care se confruntă. Însă se poate să aibă și prea multă autonomie, moment în care o instituție (edificată pentru a îndeplini un scop social) încetează a deveni un mijloc, iar supraviețuirea și sporirea puterii sociale a instituției (și, implicit, a liderilor săi) devine un scop în sine.

Teoria economică are o denumire specifică pentru acest conflict de interese în cadrul delegării: dilema principal-agent. În cazul birocrațiilor publice, acestea ar trebui să fie agenți, fără scopuri proprii, cu obiectivele stabilite de un principal (monarhul, guvernul, parlamentul, etc; depozitarul legitimității politice, în general).
Agentul are nevoie de un grad important de autonomie pentru a fi eficient în îndeplinirea funcțiilor, dar, în ultimă instanță, ar trebui să fie responsabil față de principal.

Sursa : corporatefinanceinstitute.com

Iară birocrația germană a scăpat, încet dar sigur, de sub controlul principalului. Încă înainte de reformele Stein-Hardenberg era un grup de status coeziv cu un esprit de corps distinct; să fi fost funcționar regal era o marcă de prestigiu, mamele nu-și doreau pentru băieții lor să devină un al doilea Kant, Beethoven sau Goethe, ci șef de serviciu în Comisariatul de Construcții Civile de la Potsdam.
După 1806 au început și recrutările printre fiii de burghezi, acele familii deja foarte mândre de standing-ul lor precum descendenții lui Johann Budenbrook Jr. din Lübeck. După o generație, funcționarii nu se mai considerau slujitori ai Casei de Hohenzollern, se vedeau mai degrabă un organ vital al Statului prusac, un aspect la care au contribuit din plin și diferitele și interpretările populare ale filozofiei hegeliene.

Politicieni vizionari precum Bismarck au sesizat această amenințare și au sperat că o democratizare treptată ar duce la o diversificare a forțelor sociale interesate într-un control al birocrației. Problema a fost că înfrângerea în Primul Război Mondial a anulat prestigiul monarhiei și al vechilor clase conducătoare, iar conflictele intestine din Republica de la Weimar au plasat birocrația dincolo de influența mult-prea-noilor partide democratice.
Mai mult, partidele conservatoare și de inspirație religioasă (ce promovau un etatism aproape milenarist și considerate de unii specialiști adevărate vestigii contemporane ale Vechiului Regim) au fost promotoarele unui aparat funcționăresc idealizat. Aceste atitudini au fost și mai pronunțate în cazul armatei, care a rămas o castă segregată de restul societății până târziu în secolul al XX-lea.

Armata (în mare măsură) și birocrația civilă (în mai mică) au fost seduse/luate cu japca doar de discursul și privilegiile oferite de naziști. Cu siguranță că regimul hitlerist n-ar fi supraviețuit atâta dacă n-ar fi beneficiat de profesionalismul unor instituții cu mai bine de două secole de tradiție (aproape) imaculată.
Înfrângerea în război, ocuparea aliată și restructurările ulterioare formării Republicii Federale în 1949 au dat lovitura de grație excesului de autonomie al birocrației germane. Totuși, ecourile ordinii prusace se mai simt și azi într-o ordine politică de democrație liberală mai mult decât funcțională.
Oricare ar fi fost defectele birocrației germane de-a lungul secolelor, nu s-au pomenit practici (mult prea) frecvent întâlnite într-o sumedenie de alte sisteme politice, care intră sub incidența corupției generalizate: distribuția oficiilor administrative pe criterii clientelare sau pur și simplu vânzarea acestora. Mai mulți cercetători în științe sociale susțin că asta se datorează momentului în care corpul funcționăresc a fost supus impulsului decisiv către modernizare/raționalizare. În Germania momentul a fost prima jumătate a secolului al XIX-lea, cu mult înainte să se fi auzit de democrație sau partide de mase. În orice caz, nu putem ști nimic până nu vedem ce s-a întâmplat în spații unde democratizarea a precedat raționalizarea administrativă.

* Postarea se beazează pe raționamente dezvoltate în Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay: : From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy, pp. 66-80.

guest
0 Comentarii
Inline Feedbacks
View all comments